寻求庇护者和其他不定期穿越地中海的移民通常将意大利视为过境国和东道国。近年来,意大利接收了最多的跨地中海移民,这引起了许多意大利人的反对和政客的激烈言论,同时也助长了极右翼的崛起。然而,许多寻求庇护者并不想留在意大利。
通常,他们只是希望经过这个国家,但欧盟的《都柏林规则》阻止他们进一步向北进入自由流动的申根区,该规则规定,寻求庇护者踏足的第一个成员国负责处理他们的保护申请。
然而,滞留在途中的移民往往难以获得意大利的合法居住和工作许可。这种矛盾使他们面临脆弱性和剥削性的工作环境。许多人从事农业工作,虽然大多数移民农场工人都是来自罗马尼亚、印度和摩洛哥等国家的合法劳工,但据估计有数十万人没有合法身份。除了寻求庇护者和其他非法入境者外,意大利无证居住的人口中还包括合法入境但签证过期的移民。
由于缺乏接收和融合系统的充分支持,许多移民通过非法的“caporalato”做法进入农业部门,这种做法主要在意大利南部盛行,涉及剥削性的招聘人员和雇主。在新冠疫情期间和疫情后,剥削风险尤为明显,意大利疫情来得特别早,也特别严重。今年早些时候,印度农场工人萨特南姆·辛格在罗马东南部的一次工作事故中手臂被切断,被遗弃等死,这激起了公众对非法移民经常在剥削和虐待的条件下工作的强烈反对。尽管高级政府领导人对非正常移民表示担忧,但有证据表明,意大利农业(欧洲最大的农业产业之一)的部分产业依赖大量的寻求庇护者和其他移民,这些人可能为该产业带来比较经济优势。
本文探讨了身份不正常的移民在深入欧盟的途中如何被困在意大利,从而导致被迫流离失所。尽管意大利的政策在应对寻求庇护者和其他没有合法身份的人方面普遍变得更加严格,因为该国在政治上向右转,但政策制定者也试图提供一些法律确定性,尤其是对农业工人。
历史和政策概述
20 世纪 90 年代,南欧国家经济突然增长,出生率下降,导致劳动力严重短缺。农村农业工人的需求往往由主要来自东欧和亚洲的移民填补。移民和农村融合的讨论逐渐成为整个欧盟的关键问题。欧盟的多层次治理方法旨在应对这些挑战。
例如,意大利通过 1998 年《综合移民法》等法律招募移民以满足其农业需求,该法以配额为基础管制外国工人的数量。然而,在 2011 年的经济衰退期间,意大利暂时停止了正式的招聘程序,并对雇用外国季节性和非季节性工人进行限制。2015 年和 2016 年的移民和庇护危机——分别有 154,000 名和 181,000 名寻求庇护者经海路抵达意大利——带来了新的劳动力招募策略。许多雇主将寻求庇护者视为潜在工人,政府也试图通过允许移民(根据 2015 年第 142 号法律)在提交庇护申请 60 天后合法工作来促进移民进入劳动力市场。然而,许多移民仍然在没有适当授权或标准合同的情况下工作。 2021 年,意大利农业部门非法雇佣工人约 23 万,而意大利农业工人总数约为 100 万。
移民与融合政策
随着时间的推移,意大利经历了社会变革,这是由于其在历史上从移民国家迅速转变为近几十年来的移民国家所导致的。通过 1986 年的第 943 号法律,意大利首次建立了一个规范非法移民的程序,而 1998 年的第 40 号法律则基于三大支柱:遏制非法移民、规范合法移民和融合移民。1998 年的法律为融合服务和规划拨款,特别是在医疗保健、住房和意大利语学习方面。2002 年通过的第 189 号法律(Bossi-Fini 法律)制定了严格的边境管制政策,使移民更难成为永久居民。
直到 21 世纪,意大利的融合政策主要处理经济问题,因此忽视了社会文化和其他领域。2006年的《价值观和公民身份与融合宪章》( Carta dei valori della cittadinanza e dell'integrazione )和 2010 年的《融合协议》( Patto per l'integrazione)通过提供公民教育课程等方式推动新移民学习意大利语以及国家价值观和公民文化。它们还强调通过促进培训、技能发展和创业来实现劳动力市场的包容性;鼓励移民寻找住房并避免居住在民族聚居区;通过与不同级别机构合作促进社会和卫生服务;并保障移民子女和无人陪伴的未成年人接受教育。
2015 年至 2016 年欧洲移民和难民危机引发了反移民情绪,意大利北方联盟和五星运动等欧洲极右翼民粹政党崛起。随后,意大利通过了限制性的 2018 年安全法令(也称为萨尔维尼法令,以时任内政部长兼副总理马泰奥·萨尔维尼命名)。该法令减少了难民接待中心的数量,并暂时废除了除庇护之外的人道主义原因的居留许可。“特殊保护”许可证(protezione speciale)于 2020 年恢复,并于 2023 年受到限制,包括限制资格和阻止持有人获得工作许可。在大流行期间,2020 年的紧急法(schema di decreto-legge)试图规范在基本农业和家政部门工作的未经授权的移民。它实施了严格的居留条件,要求工人必须在 2020 年 3 月 8 日之前进入该国。截至 2023 年 5 月,已收到约 207,000 份申请,其中近 65,200 份获得批准,30,500 份被拒绝。
最近,在发生一起致命的沉船事故,造成 94 名移民丧生之后,随着寻求庇护者抵达的数量上升到 2016 年以来的最高水平,政府于 2023 年针对沉船发生的南部城镇采取了额外的限制措施,即《库特罗法令》。该法令于 2023 年 5 月转化为法律,限制了特殊保护许可证(批评者称这是对非正常移民的激励),并减少了接待中心的服务,以及其他变化。当年的其他变化将非法移民的拘留期从 3 个月延长至 18 个月。
11 月,总理乔治娅·梅洛尼 (Giorgia Meloni) 的政府宣布了一项协议,根据该协议,阿尔巴尼亚(不是欧盟成员国)每年将拘留多达 36,000 名由意大利当局从地中海解救的移民。根据该协议,意大利将管理拘留中心并审查移民的庇护申请,对于那些申请获得批准的移民,意大利将欢迎他们来到意大利;而申请被拒绝的庇护寻求者将被驱逐出阿尔巴尼亚。这项协议遭到了民间社会组织和中左翼政党的严厉批评。截至本文撰写之时,根据该协议设立的首批移民拘留中心即将开放。
移民动态和农业部门
新抵达的寻求庇护者和其他移民经常因为《都柏林规则》而被困在意大利,但该国漫长的庇护程序和有限的住房、医疗等移民服务可能使他们容易受到剥削性工作环境的影响。学者费德里科·奥利维里将这种情况描述为“剥削的法律体系”。
许多移民被迫进入农业部门,该部门需要大量季节性劳动力,主要从事橄榄种植和葡萄栽培。外国劳动力的可用性已被证明是农业产业的支柱,农业产业每年为意大利经济贡献数百亿欧元,截至 2023 年,农业产业在欧洲排名第三(719 亿欧元),仅次于法国(960 亿欧元)和德国(766 亿欧元)。所谓的流动法令(Decreto Flussi)限制了季节性农业和旅游业工人的数量,2017 年仅允许 17,000 名来自欧盟以外的工人,尽管到 2025 年,这一数字将上升到 93,550 人。
开发和Caporalato系统
当农业出现劳动力短缺时,大部分劳动力往往由寻求庇护者和其他身份不正常的移民填补。然而,他们往往遭受“ caporalato ”的劳动剥削。“ caporalato ”有时被称为“农业黑手党”,涉及农业供应链中普遍存在的招聘人员和雇主的剥削和非法行为。通过这一网络雇用的特殊身份移民工人的日薪往往比根据国家或地区标准工作合同雇用的工人低 50% 左右。许多在这一系统中工作的移民工人被迫依赖并向招聘人员支付食物、住房和交通等基本服务,而这些服务可能既昂贵又微薄。一些批评人士谴责这些条件是现代奴隶制的一种形式。研究有组织犯罪与农业之间关系的研究小组 Osservatorio Placido Rizzotto 称,2020 年,近 40 万名农场工人(其中 80% 是移民)通过caporalato渠道非正式招募。今年早些时候,Meloni 抱怨犯罪集团操纵季节性工作签证制度,非法将移民带到意大利,而这些移民没有签订劳动合同。
尽管意大利有法律惩罚剥削农业工人的“工头”,但执法力度却被批评为软弱。此外,移民农业工人经常报告面临歧视、孤立和种族歧视。Caporalato网络的优势在于对短期季节性农业工作的需求很高,而且劳动力非常灵活。
新冠肺炎对移民的影响
COVID-19 全球公共卫生危机使农业移民工人的处境恶化。当疫情在全球蔓延时,移民是许多国家最脆弱的群体之一,他们的健康和经济状况可能遭受不成比例的损害。在意大利,移民的脆弱性尤其严重,原因包括就业于不稳定的行业,无法提供远程工作机会、住房不足、生活条件恶劣,以及难以获得医疗和社会保护措施。
根据经济合作与发展组织的数据,2017 年移民的就业率为 59.9%,略高于意大利本土人的就业率(57.6%)。然而,疫情带来了变化:2020 年,移民的就业率下降至 56.7%,而本土人的就业率略有上升,达到 58.2%。就业率下降的部分原因是严格的封锁,这使得移民和其他处于不稳定状态的人难以找到新工作。身份不正常的移民也没有资格获得政府的刺激支票和其他旨在振兴经济的福利。2020 年的紧急法是为了应对疫情期间非正规移民的经济挑战而做出的努力。然而,资格范围狭窄意味着在实践中,正规化过程排除了数十万未在规定日期入境或从事旅游或建筑等未包括在内行业的工人。在当时估计有 690,000 名缺乏合法身份的移民中,约有 230,000 人申请了身份,截至 2021 年 10 月,仅签发了 38,000 份居留许可。
住房是公共卫生危机期间非正规移民的另一个迫切需求。2018 年的萨尔维尼法令已经减少了寻求庇护者进入接待中心的机会,并收紧了移民的公共服务。接待中心隔离设施不足,移民集中地区空间拥挤,加剧了他们的健康风险。尽管非正规移民可以合法获得紧急和必要的医疗服务,但许多人可能不知道自己的权利或不知道如何行使这些权利。
尽管疫情大幅降低了农业产量和就业率,但意大利在农业净产量增长方面仍位居欧盟首位(313 亿欧元)。这种情况在一定程度上是由于农业部门使用寻求庇护者和其他移民的结果,尽管意大利政府也采取了其他手段。许多欧盟成员国在招募季节工方面面临挑战,国家农民组织要求建立特殊的“绿色走廊”以方便季节工的流动。意大利农业、食品和森林部支持这种工人自由流动,一些工人通过与摩洛哥达成的协议来到意大利,但与罗马尼亚建立类似途径的尝试失败了。
非自愿性不动?
作为将移民视为个人愿望与能力相互作用的概念的一部分,非自愿不流动的概念可能包括由于缺乏资源、暴力、边境管制或其他因素而留在一个国家的过境移民。在这种情况下,移民获得合法移民机会或在意大利等高收入国家居住的机会相对较低。
寻求庇护者和其他希望过境意大利前往西欧的移民是否应该被描述为被迫无法流动(或“被困”),这引发了学术界的争论,尤其是因为这些经历可能会改变一个人对最终目的地的意图。移民在决定下一步行动时会考虑很多问题,包括签证的可用性和逾期居留的风险、庇护申请的处理,以及都柏林系统等限制他们继续流动的政策。
无论用什么术语来形容他们,这些情况下的移民都面临着资源匮乏的危险处境,更容易受到当局、雇主或走私者的剥削和勒索。例如,在其他地方,类似的描述也适用于利比亚的撒哈拉以南非洲人,他们被困在那里——无论是打算前往欧洲还是寻找工作——并且面临虐待、暴力、监禁甚至谋杀的高风险,许多组织都将其描述为反人类罪。
意大利寻求庇护者面临的法律悖论是,他们中的许多人无法如愿前往欧洲其他地方,但同时又无法在自己居住的地方获得稳定的住所,这可能会使非法移民在旅途中陷入困境。许多人容易受到caporalato网络的剥削,或陷入其他危险境地。目前尚不清楚最近的政策变化将如何影响这一现实,例如欧盟今年早些时候批准的《新移民与庇护公约》。该公约将于 2026 年生效,承诺加快对寻求庇护者的审查速度,并迅速遣返那些申请被拒绝的人。但只要没有合法身份的移民被夹在监管限制之间,许多人就仍然容易受到犯罪集团的攻击并面临被剥削的风险。